治理，本质上是国家对公共领域经济社会秩序的构造和调节行动。乡村治理是合理配置各种公共资源以构造乡村秩序的过程。因此，讨论乡村治理问题就必然涉及到对公共性的认识。

近年来，一种关于乡村公共性认识的舛误流行市肆，影响甚广。这一认识大致由以下几个命题组成：（1）税费改革之前，乡镇政府虽然强制征税，但是深刻理解农民诉求，会尽可能为农民提供公共品；取消农业税后，乡镇再也不关心农民的生产生活秩序，分散的农户难以通过合作解决公共品供给问题。（2）在土地确权颁证、集体产权制度改革的背景下，资源资产量化到人，就会将社会还原为个体，从而让社会失去公共性。（3）乡村治理中，村庄内部必须保持一定程度的政治性，通过调整土地能够激活村庄政治，从而带来乡村善治。

这套逻辑在理论和实践上都禁不住推敲，其错误的根源在于对公共性概念的误读。一般来说，如果某项事务无法克服私人活动的外部性对不特定多数的影响，就会认为这一事务具有公共性特征；公共品供给的行动空间通常被视作公共领域。从经济学上讲，一项事务如果能由私人活动完成并且不会给他人带来损害，那么就不应被归入公共领域，因为一旦纳入公共领域势必带来附加的交易费用。而从政治学上讲，公共领域导源于个人利益与个人意识的社会实现。二者表述方式不同，但实际都指向同一个逻辑：即公共领域是以私人领域的边界来界定的，如果没有“私”就不会有“公”，这是现代公共性的核心要义。在传统中国，“公”表达的是一种内含共同性的先行于私的概念，这种共同性中不包含平民百姓的“私”（个人利益），其核心伦理是“均分”和“反利己”。 显然，这种“公”的概念恰恰是对低度分工水平下依附性共同体状态的理论抽象。

正是由于混淆了传统和现代公共性概念的差异，上述认识把政府和村庄组织视作乡村公共品供给的唯一来源，把产权改革明确的公私边界当成是公共性的最大敌人，把地权纠纷激活的政治性当成公共性的活力源泉。这是显而易见的三个反事实判断。

首先，公共品供给的方式是一个时代范畴。纠纷调解、宗族祭祀等事务随着人口的疏解而迅速收缩；安全防卫、扶危济困正成为政府的一般性公共管理活动；一些人反复强调的共同生产，则通过专业农户的自主合作得到了很好的解决。

其次，土地产权制度改革是改进乡村公共治理的基础。传统社会中所谓的公共领域实际是一种无限扩大了的公共领域，其中的公共性实际是一种过分牺牲私人权利的“伪公共性”。乡村治理中大量问题，比如干部贿选、小官巨贪、乡痞横行等等，都与“公私不分”有关。土地产权制度改革重建私人领域，非但不会造成公共性的丧失，反而是公共性的前提。

再次，乡村的去政治化是乡村治理现代化的关键要义。新中国建政之际，我们靠激活农民的政治性来推进民主革命进程，但这也造成了农政问题始终与政治问题密切勾连，带来不少麻烦。特别是在“政产不分”的条件下，往往导致土地问题的政治化，特殊的产权秩序成为乡村治理现代化的阻滞。

为破解乡村社会中公共权力与集体产权纠缠难解的复杂局面，中央对“政经分开”改革进行了专门部署。2015年中办、国办印发的《深化农村改革综合性实施方案》首倡“政经分开”；2016年《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》再提此事，要求有条件的地方“实行村民委员会事务和集体经济事务分离”。这一改革的逻辑实质是“公私分开”：将土地和集体资产等量化到人、确权到户，将产权问题交由专门的集体经济组织管理，社会治理聚焦到真正的公共领域，乡村治理现代化便具备了制度基础。

（作者陈明，中国社科院政治学研究所副研究员；本文节选自陈明：《分工深化、去依附与乡村政经分开改革》，《人文杂志》2021年第2期。）

来源：陈明农政评论